【案例】关于经营者进货查验义务,究竟要如何正确运用《食品安全法》第136条?

发布时间:2020-06-30 11:20 点击数量:
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《食品安全法》第136条规定“食品经营者履行了本法规定的进货查验等义务,有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准,并能如实说明其进货来源的,可以免予处罚,但应当依法没收其不符合食品安全标准的食品;造成人身、财产或者其他损害的,依法承担赔偿责任”。由于目前法律层面对该条款的适用没有统一、明确的认定标准和依据,执法人员适用时易产生困惑,也容易因行政行为的不确定性导致追责风险。本文以三个不同市场主体、不同行为模式下的查验义务履行案例为切入点,通过一、二审、再审的司法观点从五维视角来探讨如何正确运用《食品安全法》第136条。

【案例一】个体工商户被抽检不合格后补交进货查验资料被处罚情形

案件简要:当事人从一副食部购进由威盾薯业生产的土豆粉一件进行销售,经检测,涉案土豆粉铝的残留量不符合GB2760-2014标准要求。该店购进货物时查看了副食部的《食品流通许可证》,但未查验该批次土豆粉的相关合格证明,被检查后及时索要提交了部分相关证明文件,行政机关依法对其作出罚款等处罚。

一审观点

1、原告所称曾经向被告行政机关提交过涉案商品检验合格证,从询问调查笔录当中可以看出原告当时向供货商索要的是其他批次商品的质检报告,与本次涉案商品批次不符;2、行政处罚决定并无不妥,原告诉请证据不足。

二审观点

1、上诉人在进货时未查验该批土豆粉的食品出厂检验合格证或者其他合格证明,未完全履行《食品安全法》第53条规定的进货查验等义务;2、被上诉人某区食药监局对上诉人作出的行政处罚适用法律正确、量罚适当。

再审高院观点

1、对经营者韩某的询问笔录、听证笔录等证据,能够证明该副食店在未查验相关合格证明的情况下,购进铝含量不符合GB2760-2014标准要求的土豆粉并出售获利的事实成立;2、再审申请人不能提供有效证据证明其行为存在法定应当免于处罚的情形,其主张处罚决定裁量失当,理由不能成立。

【案例二】食品经营企业销售进口食品进货时未核对中文标签被处罚情形

案件简要:该企业购进了日本国产的“好侍咖喱”系列食品,进口商为另一公司,日文标签的配料中标注了食用油脂中的“猪油、牛油”,中文标签的配料中未标注食用油脂中的“猪油、牛油”,中文标签漏标了“猪油、牛油”。原告主张出入境检验检疫机构向进口商出具的中文标签备案凭证,不属于《食品安全法》第53条规定的合格证明文件,不属于食品经营者进货查验的范围,销售者在采购中也无法查验。行政机关未予采信依法对其进行了处罚。

一审观点

1、原告系涉案食品的生产经营者主体范围,依据食品安全法第71条第1款规定应对其提供的标签、说明书的内容负责;2、原告未对涉案食品的中文标签与施检机构审核的备案标签是否一致进行查验,应认定原告未完全履行食品安全法第53条规定的进货查验义务;3、原告关于其履行了进货查验义务的意见,与事实不符,不予采纳。

二审观点

1、上诉人作为涉案食品的经营者,属于食品安全法第71条规定的“生产经营者”的范围,其应对涉案食品的标签的内容负责;2、涉案食品配料的猪油、牛油,在涉案食品的中文标签中未予标注,依据食品安全法第71条第3款规定,不得上市销售;3、上诉人未对涉案食品的中文标签与施检机构审核的备案标签是否一致进行查验,应认定上诉人未完全履行食品安全法第53条规定的进货查验义务。

再审高院观点

1、申请人作为涉案食品的经营者,属于食品安全法第71条规定的“生产经营者”的范围,其应对涉案食品的标签的内容负责;2、涉案食品配料的猪油、牛油,涉案食品的中文标签未予标注,违反了食品安全法第71条第3款不得上市销售之规定;3、按照质检验检总局《进出口预包装食品标签检验监督管理规定》第8条规定:“首次进口的预包装食品,其中文标签经检验合格的,由施检机构发给备案凭证。”申请人未对涉案食品的中文标签与施检机构审核的备案标签是否一致进行查验,应认定申请人未完全履行食品安全法第53条规定的进货查验义务;4、行政机关对申请人作出被诉行政处罚,认定事实清楚,适用法律法规正确,程序合法。

【案例三】总部配送已履行了索证索票等进货查验义务被撤销一审情形

案件简要:某大型超市的分店由其总部配送三款豆类制品,在该产品外包装标签配料中均标注有“食品添加剂:…阿斯巴甜(含苯丙氨酸)”,后经权威部门检测上述三款产品均未检出阿斯巴甜成分;该分店提供有生产商的营业执照和生产许可证及上述三款产品的产品质量检验报告,并在其食品电子台账中如实记录和提供了上述三款产品的进、销、存台账清单,行政机关作出免予罚款决定。

一审观点

1、该行为属经营标签不符合食品安全标准的食品的行为,应依照《食品安全法》第125条的规定应予处罚;2、涉案产品均由其企业总部配送进入,依照《食品安全法》第53条第3款的规定,可以由其企业总部统一查验供货者的许可证和食品合格证明文件,进行食品进货查验记录;3、该分店亦能提供供货者的生产许可证、产品质量检验报告,并建立有涉案产品的进、销、存电子台账记录,已依法履行了进货查验义务,符合第136条规定,可以免予处罚。

二审观点

1、只有在食品经营者履行了进货查验等法定义务、不知道所采购的食品不符合食品安全标准、能如实说明进货来源的情况下,方可适用该规定;2、根据GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》的规定,食品添加剂阿斯巴甜不得用于豆类制品中。虽然涉案三款豆制品实际未含有阿斯巴甜成分,然上述三款食品的外包装标签“食品添加剂”一栏中明确标注有“阿斯巴甜(含苯丙氨酸)”,清晰可见,食品经营者进货查验时稍加注意便能发现;3、现有证据不能证明该分店或其总部已尽到必要充分的进货查验义务,被上诉人某局认定该分店已履行法定进货查验义务的依据不足,所作出的行政处罚决定属主要证据不足、适用法律错误,依法应予撤销。

再审高院观点

1、只有在食品经营者履行了进货查验等法定义务且有充分证据证明其不知道或不应知道所采购的食品不符合食品安全标准、能如实说明进货来源的情况下,方可适用该规定;2、再审申请人虽能提供供货者的生产许可证、产品质量检验报告,并建立有涉案产品的进、销、存电子台账记录,但根据GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》的规定,食品添加剂阿斯巴甜不得用于豆类制品中,而案涉三款食品的外包装标签“食品添加剂”一栏中明确标注有“阿斯巴甜(含苯丙氨酸)”。作为大型超市,再审申请人应具有比一般消费者甚至一般的食品经营者更高的注意义务;3、再审申请人以《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》内容繁杂等为由主张不应知道所采购的食品不符合食品安全标准,理由并不充分,本院不予支持。

第一维:食品经营者的“进货查验等义务”履行情况

第一,食品经营者采购时的进货查验义务。

一是所有食品经营者的义务。《食品安全法》第53条第1款规定,“食品经营者采购食品,应当查验供货者的许可证和食品出厂检验合格证或者其他合格证明”,该款规定了所有食品经营者的检查验证义务,是基础,在此基础上,还对食品经营企业和食品批发企业分别做出不同的具体要求,这也是判断经营者承担具体义务的规范。

二是食品经营企业的保存相关凭证的义务。《食品安全法》第53条第2款规定“食品经营企业应当建立食品进货查验记录制度,如实记录食品的名称、规格、数量、生产日期或者生产批号、保质期、进货日期以及供货者名称、地址、联系方式等内容,并保存相关凭证”。该款规定了进货查验记录制度,该制度属于进货证件及合格证明查验义务的延伸。

三是食品批发企业应建立食品销售记录制度的义务。《食品安全法》第53条第4款“从事食品批发业务的经营企业应当建立食品销售记录制度,如实记录批发食品的名称、规格、数量、生产日期或者生产批号、保质期、销售日期以及购货者名称、地址、联系方式等内容,并保存相关凭证。记录和凭证保存期限应当符合本法第五十条第二款的规定”。

综合而言,个体和其他食品经营者应当查验供货者的许可证和食品出厂检验合格证或者其他合格证明;食品经营企业在此基础上应当查验供货者的合格证明文件及预包装食品标签中的名称、规格、净含量、生产日期、成分或者配料表、生产者的名称、地址、联系方式、保质期等方面进行查验;批发企业还应该应当建立食品销售记录制度的义务。

这里特别需要注意,一是个体工商户与企业的义务是区分的,在具体执法中不能随意扩大范围,不能将属于企业的义务强加给个体工商户来履行;二是餐饮服务者、食品添加剂经营者的义务等同于食品经营者;三是统一配送经营方式的食品经营企业的义务,根据《食品安全法》第53条第3款规定,可以由企业总部统一查验供货者的许可证和食品合格证明文件,进行食品进货查验记录,不需要其单独提供,但在经营中的“注意义务”依然需要履行。

第二,食品经营者经营中的贮存义务。

《食品安全法》第54条第1款“食品经营者应当按照保证食品安全的要求贮存食品,定期检查库存食品,及时清理变质或者超过保质期的食品”。这是对定型包装食品的要求,在食品安全标准中均有食品贮存规范的要求,这也是是否符合食品安全标准的要求。该条第2款“食品经营者贮存散装食品,应当在贮存位置标明食品的名称、生产日期或者生产批号、保质期、生产者名称及联系方式等内容”。这是对散装食品的要求。

《食品安全法实施条例》第24条“贮存、运输对温度、湿度等有特殊要求的食品,应当具备保温、冷藏或者冷冻等设备设施,并保持有效运行”。该条例第25条第1款“食品生产经营者委托贮存、运输食品的,应当对受托方的食品安全保障能力进行审核,并监督受托方按照保证食品安全的要求贮存、运输食品。受托方应当保证食品贮存、运输条件符合食品安全的要求,加强食品贮存、运输过程管理”。

第三,集中用餐单位食堂的义务。

《食品安全法》第57条第1款“学校、托幼机构、养老机构、建筑工地等集中用餐单位的食堂应当严格遵守法律、法规和食品安全标准;从供餐单位订餐的,应当从取得食品生产经营许可的企业订购,并按照要求对订购的食品进行查验。供餐单位应当严格遵守法律、法规和食品安全标准,当餐加工,确保食品安全”。该条强调,一是要从取得食品生产经营许可的企业订购,而不是从个体或者未取得许可的食品经营者处购买;二是按照要求对订购的食品进行查验。

第四,食用农产品销售者的义务。

《食品安全法》第65条“食用农产品销售者应当建立食用农产品进货查验记录制度,如实记录食用农产品的名称、数量、进货日期以及供货者名称、地址、联系方式等内容,并保存相关凭证。记录和凭证保存期限不得少于六个月”。第66条“进入市场销售的食用农产品在包装、保鲜、贮存、运输中使用保鲜剂、防腐剂等食品添加剂和包装材料等食品相关产品,应当符合食品安全国家标准”。

第五,发现问题食品的召回义务。

《食品安全法》第63条第2款“食品经营者发现其经营的食品有前款规定情形的,应当立即停止经营,通知相关生产经营者和消费者,并记录停止经营和通知情况。食品生产者认为应当召回的,应当立即召回。由于食品经营者的原因造成其经营的食品有前款规定情形的,食品经营者应当召回”。

《食品安全法实施条例》第76条“食品生产经营者依照食品安全法第六十三条第一款、第二款的规定停止生产、经营,实施食品召回,或者采取其他有效措施减轻或者消除食品安全风险,未造成危害后果的,可以从轻或者减轻处罚”。该规定表明,即使食品经营者未履行进货查验等义务销售了不符合标准的食品,但在做到有效召回等措施后可以依据该规定从轻或者减轻处罚。

第二维:食品经营者的主观状态

一是,从法律条文规定可见,免责条款对当事人主观方面的“不知道”要求较高。符合免责条款条件之一的,当事人主观上必须达到“不知道”的程度,即符合通说认为的既不是直接故意,也不是间接故意的程度。

二是,主观上明知的判断标准应当结合经营者的客观行为综合认定。在没有充分证据证实履行进货查验义务的情况下购进并销售食品的行为,能够推定当事人对违法对象及行为后果具有主观故意。

根据《食品安全法》第10条第1款“各级人民政府应当加强食品安全的宣传教育,普及食品安全知识,鼓励社会组织、基层群众性自治组织、食品生产经营者开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的普及工作,倡导健康的饮食方式,增强消费者食品安全意识和自我保护能力”。第2款“新闻媒体应当开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的公益宣传,并对食品安全违法行为进行舆论监督。有关食品安全的宣传报道应当真实、公正”。地方政府、新闻媒体是宣传普及该法律的主体,通过他们的宣传也为食品经营者积极主动去了解和掌握相关知识提供了途径和便利,因此食品经营者自认为水平有限不需要掌握相关知识的论调是不成立的,更何况也明确规定这是食品经营者的义务。

第三维:食品经营者的诚实守信情况

从诚实守信角度,结合以下情况来看经营者的违法性质。

一是,食品经营者应能主动配合执法机关调查。

二是,食品经营者的陈述、提供的证据真实、准确,执法机关可以根据经营者说明的进货来源追踪溯源。

第四维:违法者的经营范围、性质

考虑适用该免责条款时,应首先确定以下问题:

一是,本条免责条款只适用食品经营者(包括餐饮服务者、单位食堂、食品添加剂)。

二是,只能是不符合食品安全标准的食品,对食品经营者违反其他法律、法规禁止性规定的不在免责条款范围;

三是,当事人销售的不符合食品安全标准的涉案食品必须在《食品经营许可证》核准的经营范围内;

四是,不能触犯刑法的“销售不符合食品安全标准的食品罪”的犯罪构成。 

第五维:对免责条款“慎用”的几点理解

第一,法律适用原则理解:特别法条优先一般法条。

法律的生命在于运用。从第124条第2款“除前款和本法第一百二十三条、第一百二十五条规定的情形外,生产经营不符合法律、法规或者食品安全标准的食品、食品添加剂的,依照前款规定给予处罚”与第136条两者是属于普通法条与特别法条的关系,在行政相对人的行为既可适用普通法条进行处理,也可适用特别法条进行处理时,应采用特别法条优先适用的原则。

第二,关于义务的理解。

这里的义务从法律条文的文义来看,“进货查验等义务”是起到举例引领的作用,强调的是应首先履行法律规定的义务,也是次序的引领,不是仅指“进货查验”这一项义务,与“进货查验”具有同等性质的行为规范要求也应在履行之内,这从相关司法案例的裁判观点已经证实。

第三,按照证据规则推定对“充分”的理解。

适用证据法理论的推定规则来认定。根据行政证据规则,执法人员需要收集、列举下列事实证据:一是法律明确规定食品经营者具有进货查验的义务;二是当事人违反法律规定,有购进并销售未履行进货查验义务食品的行为存在;三是当事人有长期或者数年从事食品销售的经历,理应知道法律法规对食品经营的相关要求;四是市场监管部门、市场主办方或者媒体对进货查验等有明确规定和法律宣传,当事人对此应该知情;五是当事人销售的食品不符合食品安全标准。

第四,对免责条款的适用应从严把握。

《食品安全法实施条例》第18条“食品生产经营者应当建立食品安全追溯体系,依照食品安全法的规定如实记录并保存进货查验、出厂检验、食品销售等信息,保证食品可追溯”强调的是食品生产、经营者,即包括企业、个体工商户,其立法本意就是严格食品生产经营者的义务,而不是放松。

《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》(法释〔2013〕28号)第6条“食品的生产者与销售者应当对于食品符合质量标准承担举证责任。认定食品是否合格,应当以国家标准为依据;没有国家标准的,应当以地方标准为依据;没有国家标准、地方标准的,应当以企业标准为依据。食品的生产者采用的标准高于国家标准、地方标准的,应当以企业标准为依据。没有前述标准的,应当以食品安全法的相关规定为依据。”这里明确规定了食品在涉及符合质量标准安全方面,销售者应承担举证责任,这与经营者进货查验义务是对应的。

第五,注意行刑衔接,防范以罚代刑风险。

根据最高人民检察院、公安部《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定(一)的补充规定》(公通字〔2017〕12号)第19条:[生产、销售不符合安全标准的食品案(刑法第一百四十三条)]生产、销售不符合食品安全标准的食品,涉嫌下列情形之一的,应予立案追诉:

(一)食品含有严重超出标准限量的致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质以及其他危害人体健康的物质的;(二)属于病死、死因不明或者检验检疫不合格的畜、禽、兽、水产动物及其肉类、肉类制品的;(三)属于国家为防控疾病等特殊需要明令禁止生产、销售的食品的;(四)婴幼儿食品中生长发育所需营养成分严重不符合食品安全标准的;(五)其他足以造成严重食物中毒事故或者严重食源性疾病的情形。

在食品加工、销售、运输、贮存等过程中,违反食品安全标准,超限量或者超范围滥用食品添加剂,足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病的,应予立案追诉。

在食用农产品种植、养殖、销售、运输、贮存等过程中,违反食品安全标准,超限量或者超范围滥用添加剂、农药、兽药等,足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病的,应予立案追诉。


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